清代田赋改革为什么那么难_清代田赋改革难的原因

在清季筹款维艰之际，中央政府却无法加增田赋正项，只能取资于州县盈余，或带征粮捐，固有对于“加赋”的顾虑，然其症结仍在税制。如果说咸同以降田赋收支结构尚有调整、变通，那么有清一代田赋税制可谓一成不易。清代田赋，以户为课税主体，从地产为课税客体，按照地亩之大小，斟量科则之重轻，以定税额。易言之，田赋的征收标准是“地产”，由面积与科则构成。土地收益的多少虽与科则高下有关，却并非征收的标准。正如伍丹戈所言，清代的田赋并非“收益税”，而近似于“财产税”，是最简陋的土地税形式。此种税制几乎无法对农业产量的提高、物价的增长做出相应调整。

在这一税制下，田赋增长的唯一动力便是纳税地亩的扩大。然清朝并未进行全国性的土地清丈，大体是以明万历年间清丈之土地数据为基准。自18世纪中叶纳税地亩面积恢复万历原额之后，出于观念、财力及利益等各方面的考量，维持地亩与田赋之原额成为各级官员的行事原则。尽管此后150余年间，清朝的耕地面积增长了4亿亩以上，但除东北及新疆等新开发省份外，此期登记在册的纳税地亩几乎停止了增加，这从根本上限制了田赋收入的提升。时人对此也有反思，1908年前后，湖南清理财政局科员便观察到以下“尤可疑”之事实：湖南一省田亩旧额3134万亩，大约是湖北的一半，“然湖北粮食，即丰年尚仰给于湖南”。故其认为，对照两省之米谷出产，“湖南田与赋之不相值，大较可知矣”。

20世纪初年，时人在筹饷练兵的重压之下，参酌当日东西各国之情形，对田赋征额之低迷多有反思，并提出种种改正清厘之方案。光绪三十年初（1904），日俄已在旅顺开战，总税务司赫德通过外务部呈递筹饷节略，以整顿田赋为筹款之核心。赫德认为，地丁钱粮一项，有此地即有此款，较他项收入更有把握，更可经久。

据他估算，清朝内地十八省面积应有80亿亩，以一半40亿亩作为“可完钱粮之地”，每亩每岁完赋200文，则钱粮岁入可达4亿两，为当日实征额数的十倍以上。在赫德的设想中，此种增长需借助地籍清理，其基本方法是业户自行开报，各省分三年完成清理工作。1906年，因考察宪政五大臣咨询，梁启超也写下了自己的田赋改正方案。任公同样乐观地估计，经土地调查后，内地十八省可税之地亩至少增至25亿亩，按每亩税银1钱计算，田赋岁入可增至25亿两。如再加新疆及东三省，其额数至少在3亿两以上。他特别强调，这并未提升当日之税率，只是将巨额之匿税田亩清出。田赋3亿两之额“实系举最少之数，调查以后，其所得必不止此”。

这些充满想象力的改革设想，违反了社会经济的一般规律，自无实现之可能。但其与当日现状之间的巨大差距，仍能反映田赋税制的诸种问题。1904年，赫德条陈经中枢发下交各省筹议后，遭到疆吏的一致反对。督抚们普遍指出，赫德设想的增收来自纳税地亩面积的大幅扩张，揆诸当日现实，毫无实现之可能。光绪十三年（1887）《清会典》所载田亩额数为9.12亿亩，约为赫德设想的80亿亩的十分之一。当日各省每岁实征田赋3100余万两，不及赫德（4亿两）、梁启超（3亿两）估计的十分之一；平均每亩科银不足5分，若行赫德（每亩200文）、梁启超（每亩1钱）之方案，则应加赋一倍以上。故山东巡抚袁世凯的覆奏，代表了当日各督抚的共同意见：

今天下钱粮姑作为三千万两计算，较其差异，殆十数倍。即谓田禾未尽垦辟，官吏不无中饱，劣衿豪户尚多漏粮，而究之天下地力、民力、财力，相去能有几何，亦安能骤增至十数倍之多？是所谓四百兆两者，又不可必得之数也。

核诸当日之现状，田赋收入确无骤增之可能，4亿两实属必不可得之数。尽管如此，疆吏们也不否认民间普遍存在隐匿田亩、欺隐钱粮之事。据王业键估计，1893年清朝的实际耕地面积为12.4亿亩，1913年增至13.6亿亩。相较之下，1887年《清会典》记载的9.12亿亩，与实际耕地面积存在较大差距，仍属何炳棣定义的“纳税亩”。土地登记的大量缺漏成为清代田赋管理中最大的缺陷，从根本上限制了田赋收入的增长。

事实上，清季之人已经认识到税制缺陷对于田赋收入的桎梏，19世纪后半期出现的新式地价税，成为他们眼中理想的改正方案。其中，最为时人推崇的模板是明治日本的地价税。日本在明治七年至十二年间（1874—1879）推行“地租改正”，以取代幕府时代的“年贡”。其法，先以彻底的土地清查制成可靠的“土地台账”（地籍册），明确各户的土地所有权。再根据数年内田亩的平均收益计算土地价格，以地价的2.5%作为地租，其中0.5%充当“民费”（地方税）。此后，地价税率一再提升，增至5%。这一税制的建立，使得稳定的地租收入成为明治政府推动近代化改革的重要财源。

清季时值办理新政，需费浩繁，各省清理财政局也试图照搬这一税制，从根本上变革既有制度，实现田赋增收。而且他们多认为，当日各国多按地价的5%征税，而我国按1%～2%征收，便足敷用度。如梁启超的设想是：

推算土地之总收益，而税其百分之二，决不为厉民，而所入已可数倍于今日。……若人民生计渐进以后，国家有不时之需，则依台账而稍改其率，如前此税百分之二者，改为税百分之三，人民所出甚微，而国家岁入之增，动以千万计，伸缩自如。

在时人看来，一行地价税法，田赋收入可迅速提升，且绝不厉民。此外，更可根据国家的财政需求调节税率，以收伸缩自如之效。不过，要实现这一理想状态，关键仍在于地籍册的制成。

清季民初筹划田赋改革者均清楚地认识到，无论是改行地价税，抑或沿用现行税制，改正田赋的治本之法均在于清丈地亩、明确地籍，舍此难言清厘。但考虑到此举所需之财力、时间，以及可能引发的滋扰、民间之阻力，即便乐观如赫德、梁启超者，也对彻底的土地清丈并无信心。赫德设想的地籍清查，以业户自行陈报为主，州县据此制造簿册，给发谕帖，再辅以抽查丈量。

可见，这依然是以业主自实、验契发帖为基本方式的清查，也是直至清末为止地籍清查的主流。显然，此法绝无可能实现赫德4亿两钱粮的宏伟蓝图。梁启超对于清丈之事繁费巨有着清楚的认识。他参照日本在台湾的土地调查，认为内地十八省之丈量，最少应费银1亿两，“以今日之财政竭蹶，而忽议提支此巨款，闻者必当失色”。但他只是从收益的角度做了乐观的论证，认为此事办成后，仅契税一项即可获银2亿两，此后每岁国库之增加，更无论矣，故不应惜小费而失大利。至于丈量应如何展开，任公全无论及。张之洞的覆奏，则彻底否定了当日遍行清丈的可能性。

他强调，“国家当多故之秋，尤以固结民心为要义”，若全国通行清丈，则“益少费多，得不偿失，而使举国骚动，人人有不安其生之意，眉睫之患，将不忍言”。这很能代表当日地方官员的态度：国家正处多事之秋，无人敢冒着社会失序的风险，推行全国性的土地丈量。官员们的忧虑并非无因，日本推行地价税后，民众负担加重，各地民变频仍。故从今日来看，他们对待地籍清查或不免因循敷衍，在当日却实有政治、社会层面的合理性。此外，清丈的高成本，也使时人更倾向于业户自陈为主的地籍整理。但这不过是治标之法，成效有限。

1934年，日本中国农业史专家天野元之助对清代以来的田赋税制有一准确的观察：田赋之征收，仅仅是为了使国家获得必要的收入，故中央分配一定额于各省，各省又分配一定额于各县。在该税制下，田赋额数与实际的地价、收益以及民众的生活脱节。他不无夸张地说，直到20世纪30年代，纳税地亩面积与田赋科则的依据仍是明代全国清丈后所编鱼鳞图册，及顺治年间所撰《赋役全书》。

当日中央政府企图增加田赋收入，却不做积极的土地整理，而是借助调整“两”“石”等田赋原额的换算率，或加增附加税等姑息的手段。由此，各省任意为政，附加税率不断攀高。这充分说明，在以地产为标准的税制下，地籍不清始终是清代田赋改革难以打开的死结。它使得田赋管理从最基础的征收环节就带有极强的分散性，州县官难以亲自主导征收，不得不依赖掌握地籍信息的书差等中介群体；也造成了20世纪以降正税难增、附加税不断膨胀的局面，这成为清代田赋制度的重要遗产。